Análisis de la “Ley Constitucional de Antibloqueo, para el Desarrollo Nacional y la Garantía de los Derechos Humanos”
La asamblea nacional constituyente aprobó en sesión del 8 de octubre la “Ley Constitucional de Antibloqueo” cuyo propósito es “contrarrestar, mitigar y reducir, de manera efectiva, urgente y necesaria, los efectos nocivos generados por la imposición, contra la República Bolivariana de Venezuela y su población, de medidas coercitivas unilaterales y otras medidas restrictivas o punitivas”1. El instrumento se publicó en la Gaceta Oficial Extraordinaria n° 6.583 el 15 de octubre, aunque la gaceta registra fecha del 12 de octubre de 2020.
La normativa concede un amplio rango de facultades discrecionales al Ejecutivo Nacional para, entre otros actos jurídicos, celebrar tratados internacionales, manejar, ceder o entregar activos públicos, reestructurar las empresas estatales con fines empresariales, crear fondos separados al Tesoro Nacional, “inaplicar” normas legales y decisiones judiciales “si contradicen la eficacia de enfrentar el bloqueo internacional”. Esto incluye las normas de presupuesto y de inmunidad de jurisdicción del sistema judicial venezolano frente a controversias de orden público, reservar y declarar confidencial “hasta 90 días posteriores al cese de las medidas coercitivas unilaterales” toda la información relativa a las actuaciones en ejercicio de esta “ley”, sin ningún contrapeso institucional ni social.
Esta “Ley Constitucional” supone el desarrollo de un proceso secreto de reorganización económica y financiera del Estado en manos del Ejecutivo Nacional. Al anular el Estado de Derecho y los controles democráticos constitucionales, la normativa es un intento por legalizar cualquier tipo de decisión unilateral, sin contraloría ni transparencia, en medio de una crisis social y económica de origen político e institucional.
La regulación pretende derogar los principios constitucionales de transparencia, probidad y rendición de cuentas, legalidad, autonomía, inmunidad y separación de poderes, incluyendo el de independencia judicial, y diluir el Estado democrático de Derecho en el Presidente de la República bajo la excusa de hacer frente a las sanciones económicas internacionales2. La lógica de concentración política y económica, no obstante, vulnera directamente la existencia constitucional del Estado venezolano, al habilitar a la élite en el poder a cooptar los principios de integridad, soberanía y autodeterminación nacional y “legalizar” usos discrecionales y arbitrarios, no sometidos a contraloría, que por la vía de los hechos pueden empeorar más las condiciones de vida de los/as venezolanos/as.
Las implicaciones que se producen dentro de la crisis humanitaria y constitucional del país precarizan aún más la situación de la población venezolana. Se institucionaliza una mayor desprotección a los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, especialmente de los pueblos indígenas y otros grupos vulnerables, así como se suspende el derecho a la información, la libertad de expresión y la participación en asuntos públicos frente a una gestión que se caracteriza por la opacidad deliberada en materia de acceso a la información de interés público3.
El texto de la anc forma parte de la política estatal de silencio que promueve y convalida el ejercicio abusivo del poder y la impunidad. La regulación surge en medio del Estado de Excepción continuado en Venezuela desde hace más de cuatro años y constituye el segundo instrumento legal aprobado por la anc tras la denominada “ley contra el odio”, responsable de agravar la deriva autoritaria del Estado venezolano4.
Ilegitimidad de origen de la anc
Como se denuncia desde su elaboración5, la asamblea nacional constituyente carece de legitimidad democrática y constitucional porque fue impuesta por el poder ejecutivo, en omisión del mecanismo de consulta y bajo esquemas corporativos de “elección” contrarios a los principios del voto y participación política previstos en la Constitución.
Adicionalmente, este organismo carece de competencia para dictar leyes, menos aún “leyes constitucionales”. La anc, así como ningún órgano o poder público o privado en Venezuela, puede arrogarse facultades para dictar regulaciones “por encima de la Constitución” o que “derogue los principios de la Constitución”. Toda ley en tanto cumpla los requisitos para su conformación y aprobación establecidos en la Constitución es legal por definición, sin adjetivos. De manera que la “Ley Constitucional de Antibloqueo para el Desarrollo Nacional y la Garantía de los Derechos Humanos” violenta las bases constitucionales al subordinar el ordenamiento jurídico y los órganos del poder público a sus decisiones unilaterales.
Disolución definitiva del Estado democrático de Derecho
La “ley constitucional” está orientada a monopolizar el ejercicio del poder público en el Presidente de la República al atribuirle las facultades rectoras de las tres ramas tradicionales de gobierno, es decir, legislar, sentenciar y ejecutar todas las decisiones en materia económica y financiera en razón de un alegado contexto excepcional. Además, la regulación concede al Ejecutivo plenas facultades en una cuarta rama del poder público en Venezuela concerniente al poder moral, pues delega en él funciones de contraloría.
Los artículos 23, 27, 28, 32 de la normativa entregan al Presidente poderes legislativos. El artículo 23 señala que “a los fines de atender planes, programas o proyectos sociales (…), el Ejecutivo Nacional podrá crear o autorizar nuevos mecanismos o fuentes de financiamiento en cualquiera de sus formas”. Esto le permite evadir los límites de control y aprobación al endeudamiento público ejercidos por Asamblea Nacional con arreglo al artículo 312 de la Constitución. En tenor similar, según el artículo 28, el Ejecutivo “diseñará e implementará mecanismos excepcionales de contratación, compra y pago de bienes y servicios (…) destinados a (…) la generación de ingresos, consecuención de divisas (…)”, cuya vaguedad da amplio margen al uso discrecional de bienes o recursos de la República.
El artículo 27 habilita al Ejecutivo a “elaborar e implementar operaciones de administración de pasivos, así como de administración de activos, mediante las operaciones disponibles en los mercados nacionales e internacionales”, lo que abarca operaciones legales de subasta, venta, entrega discrecional, o incluso reestructurar o refinanciar la deuda actual sin contar con las autorizaciones y controles de la Asamblea Nacional. El artículo 32, además, faculta al Ejecutivo “a autorizar la creación e implementación de cualquier mecanismo (…) incluyendo el uso de criptoactivos”, lo que burla nuevamente los controles en materia de endeudamiento por parte del poder legislativo venezolano.
En el mismo espíritu de sustituir al poder legislativo, el artículo 18 de la “ley constitucional” establece que “los ingresos adicionales que se generen con ocasión de la aplicación de las disposiciones de esta Ley Constitucional, luego de costos, gastos, inversiones y recursos atados a la administración de pasivos, se registrarían separadamente dentro de las disponibilidades del tesoro nacional”. El Ejecutivo podrá administrar y gastar discrecional y arbitrariamente esos fondos en relación con un universo amplio de fines que enuncia el mismo artículo. Ello vulnera el artículo 314 de la Constitución que taxativamente ordena que “no se hará ningún tipo de gasto que no haya sido previsto en la Ley de Presupuesto”. Cualquier gasto o crédito adicional a la Ley de Presupuesto está sujeto a control legislativo.
Los artículos 24, 25 y 31 consagran poderes administrativos exorbitantes. El artículo 24, a efectos de resguardar los intereses patrimoniales de la República, autoriza al Ejecutivo a “la celebración de todos los actos o negocios jurídicos que resulten necesarios”. Esto podría contemplar contratos de interés público que requieren aprobación de la Asamblea Nacional.
El artículo 25 faculta al Ejecutivo a “proceder a la organización y reorganización de los entes descentralizados con fines empresariales, dentro y fuera del país, en procura de su modernización”, lo cual está normado estrictamente en la legislación ordinaria y ahora se traslada a la voluntad del gobierno. El artículo 31, además, le permite el “levantamiento de restricciones a la comercialización para determinadas categorías de sujetos, en actividades estratégicas de la economía nacional” y así afectar virtualmente actividades reservadas al Estado, como la de hidrocarburos y riquezas mineras y concederles otro tipo de tratamiento.
Adicionalmente a las abusivas potestades legislativas y administrativas, la “ley constitucional” blinda al Ejecutivo encomendándole funciones jurisdiccionales. El artículo 19 autoriza al Ejecutivo Nacional, por medio de un previo “informe técnico” favorable emitidos por los ministerios de gobierno competentes, “a inaplicar normas de rango legal o sublegal”.
Esta norma presupone que el poder judicial también es un obstáculo al Ejecutivo, el cual podrá actuar como juez y decidir si “inaplica” determinadas normas cuando su “aplicación resulte imposible o contraproducente como consecuencia de los efectos producidos por una determinada medida coercitiva unilateral u otra medida restrictiva o punitiva”.
Frente a esta monopolización del poder público, el Ejecutivo podría escapar de la jurisdicción de los tribunales venezolanos y someterse a cortes extranjeras. A tenor del artículo 34, “la República y sus entes podrán acordar con sus socios e inversionistas, por el plazo establecido contractualmente, cláusulas de protección de la inversión y de resolución de controversias”. Si bien el artículo no representa una violación directa del principio de inmunidad de jurisdicción en relación con asuntos públicos, sí genera un riesgo relevante de transgresión tomando en cuenta la absoluta concentración de poder en el Ejecutivo.
La entrega de los poderes públicos al Ejecutivo incluye funciones de contraloría ciudadana. Si la Contraloría General de la República quisiera acceder a información del Ejecutivo, el artículo 43 ordena que “dicho órgano deberá coordinar con el Ejecutivo Nacional los mecanismos idóneos de aporte de información, auditorías y procedimientos de control, que aseguren la reserva de dicha información”. En la práctica este artículo invierte la relación de control, pues el gobierno limita a la contraloría, sea porque decide de entrada reservar cierta información y no compartirla, sea porque los “mecanismos” que puede acordar se dirijan a impedir un control independiente en materia económica y/o financiera.
En resumen, el Ejecutivo puede reestructurar empresas estatales, celebrar contratos, validar mecanismos de pago y financiamiento sin restricciones, manejar fondos separadamente sin ningún control, “inaplicar” todas las normas del ordenamiento que involucren “obstáculos”, escapar de la jurisdicción venezolana y apretar más la ya limitada posibilidad de controlarlo en sus actuaciones. Como se verá enseguida, el Ejecutivo cierra el candado con un régimen indefinido de reserva y confidencialidad sobre sus decisiones.
Institucionalización de la confidencialidad y la arbitrariedad del poder
Entre los temas que atiende la mencionada “ley”, entra la confidencialidad y reserva de los archivos. El artículo 37 “crea un régimen transitorio en materia de clasificación de documentos de contenido confidencial y secreto destinado a proteger y asegurar la efectividad de las decisiones tomadas por el Poder Público venezolano”. A pesar de su naturaleza, no define límite temporal. Al establecer un régimen “transitorio” sin determinar periodo, se institucionaliza el secreto como norma y la transparencia como excepción.
El artículo 38 especifica que “el acceso a los archivos y registros administrativos, (…) podrá ser ejercido por las personas de forma que no se vea afectada la eficacia de las medidas para contrarrestar los efectos de las medidas coercitivas unilaterales”. En el sentido de reforzar el régimen prolongado y amplio de confidencialidad y reserva, la normativa tampoco especifica los criterios bajo los cuales una información puede afectar al Ejecutivo.
El artículo 39 señala que “las máximas autoridades de los órganos y entes de la Administración Pública Nacional (…) podrán otorgar carácter de reservado, confidencial o de divulgación limitada a cualquier expediente, documento, información, hecho o circunstancia,
que en cumplimiento de sus funciones estén conociendo, en aplicación de esta Ley Constitucional”. El artículo, aunque refiere que “el acto será motivado, por tiempo determinado y con el fin último de contrarrestar los efectos adversos de las medidas coercitivas unilaterales (…)”, incumple los estándares de legalidad estricta y finalidad legítima del test tripartito, pues ni define criterios ni procedimientos para la reserva, ni “contrarrestar efectos adversos de medidas unilaterales” constituye un fin legítimo general.
Los expedientes declarados como confidenciales serán archivados de forma separada. El artículo 40 menciona que “la documentación calificada como confidencial será archivada en cuerpos separados del o los expedientes y con mecanismos que aseguren su seguridad”. La normativa no determina cuáles son esos mecanismos de seguridad pero sí menciona la responsabilidad que acarrea la difusión del contenido del expediente por parte de cualquier funcionario encargado. No se especifica tampoco cuáles serían las responsabilidades.
El artículo 42 de la ley es de los más preocupantes. “De conformidad con lo dispuesto en el artículo 325 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se declaran secretos y reservados los procedimientos, actos y registros efectuados con ocasión de la implementación de alguna de las medidas establecidas en capítulo segundo de esta Ley Constitucional, que supongan la inaplicación de normas de rango legal o sublegal, hasta 90 días posteriores al cese de las medidas coercitivas unilaterales y otras medidas restrictivas o punitivas que han propiciado la situación”. Esto ejemplifica claramente que se trata de un régimen de reserva virtualmente indefinido, amplio y discrecional por parte del Ejecutivo.
La regulación en cuestión limita al propio poder público el acceso a esa información reservada. El artículo 43 señala que la Contraloría General de la República requiere “coordinar con el Ejecutivo Nacional los mecanismos idóneos de aporte de información, auditorías y procedimientos de control, que aseguren la reserva de dicha información (..)”, mientras que el artículo 44 señala que si el Ministerio Público y el Poder Judicial desean acceder a la información reservada por el Ejecutivo, “deberán tramitar su solicitud por intermedio de la Procuraduría General de la República, la cual procurará aportarla en condiciones tales que no comprometa o exponga a la República, sus entes o terceros”.
La Constitución de la República en su artículo 141 establece que la administración pública está al servicio de los ciudadanos y que además sus acciones deben estar fundamentadas en “los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública”.
Toda la temática empleada en esta ley es de interés público y por tanto la ciudadanía en general tiene derecho a que se le informe sobre el estado de las actuaciones de la administración pública, tal como se indica en el artículo 143 de la carta magna. Sobre todo si las decisiones son de carácter económico y financiero en el contexto de la crisis del país.
Las medidas de “confidencialidad” y “reserva” sólo afianzan la política de corrupción e impunidad instaladas en el Estado venezolano, ya que fomentan la discrecionalidad y arbitrariedad. Con este marco restrictivo se prohíbe de facto el derecho a la información, la libertad de expresión y el debate público y, en definitiva, la participación ciudadana en asuntos públicos para controlar la gestión del gobierno.
Campo minado a los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales
En el marco de una emergencia humanitaria compleja a la que suma la crisis sanitaria global generada por el COVID-19, el Estado venezolano no puede librarse de los principios fundamentales de transparencia, control y rendición de cuentas al anteponer otro contexto excepcional motivado por las medidas unilaterales; por lo contrario, en una situación extraordinaria donde confluyen pandemia, crisis humanitaria y sanciones, el Estado tiene más razones para cumplir dichos principios y demostrar su relación con los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales de la población venezolana. La excepcionalidad está dentro del Estado de Derecho, no afuera, y se crea para hacer valer los derechos humanos, no para intentar quebrarlos en una deriva autoritaria que monopoliza de forma definitiva el ejercicio del poder.
Los estándares de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad que permean varios derechos DESCA, así como los principios rectores de no regresividad, realización progresiva al máximo de los recursos disponibles y de igualdad y no discriminación, van de la mano con un Estado transparente, abierto y sometido al escrutinio. La “ley antibloqueo” no sólo incrementa la brecha de implementación de los derechos DESCA, sino que los expone a una situación global de explotación al entrar en juego el surgimiento de nuevas relaciones políticas-económicas en las cuales estos derechos podrían transarse. Esto es particularmente grave para las poblaciones indígenas, así como mujeres, niñez, adultos mayores, personas con discapacidad, y/o individuos con padecimientos de salud en el país.
Esta iniciativa “supraconstitucional” aparece en un contexto nacional severamente restringido donde se implementan dispositivos oficiales de control social como el “Carnet de la Patria” y otros sistemas biométricos, lo que añade elementos de preocupación a la satisfacción de los derechos en condiciones de igualdad y no discriminación. Esto corre en paralelo al avance de la dolarización de facto de la economía, los índices de hiperinflación y la pérdida de empleos. Los resultados apuntan hacia mayores niveles de pobreza e inequidad que empujan a la población a vincularse a los programas sociales del gobierno, y, por tanto, a posibles esquemas económicos y financieros al amparo de la “ley antibloqueo”.
La interrelación de estas variables a partir de esta “ley” podría dar lugar a la articulación de otras formas de segregación, exclusión o discriminación contra determinados sectores en el país y/o acentuar los impactos diferenciados preexistentes. La vulnerabilidad de la sociedad venezolana aumenta con una regulación que empeora las condiciones antidemocráticas.
Conclusiones
“La “ley constitucional antibloqueo para el desarrollo nacional y la garantía de los derechos humanos” es un instrumento pensado para concentrar el poder público y económico en el gobierno de facto para la consecuención de fines contrarios a la Constitución y los tratados de derechos humanos. La presunta ley otorga facultades discrecionales, excesivas y virtualmente indefinidas sobre operaciones económicas y financieras de interés público que podrían afectar los recursos y bienes de la República para beneficiar al partido de gobierno.
En el marco de la normativa examinada, el Ejecutivo podría reestructurar empresas estatales, celebrar contratos, validar mecanismos de pago y financiamiento sin restricciones, manejar fondos separadamente, “inaplicar” las normas del ordenamiento que involucren “obstáculos”, escapar de la jurisdicción venezolana y apretar aún más la limitada posibilidad de controlarlo mediante regímenes de confidencialidad y reserva de información.
Es una regulación regresiva que deja sin efecto a múltiples principios esenciales del Estado venezolano, entre ellos: i) los principios irrenunciables de la Nación de integridad, soberanía, inmunidad de jurisdicción y autodeterminación; ii) los principios inherentes al Estado de Derecho de legalidad, división de poderes, independencia judicial, transparencia, probidad y rendición de cuentas; y, iii) los principios fundamentales de derechos humanos, en particular las garantías a los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales y los derechos a la información, libertad de expresión y participación en asuntos públicos.
El gobierno de hecho debe abstenerse de aplicar esta normativa ilegítima por origen y contenido, atender a la emergencia humanitaria compleja y la crisis sanitaria de la población venezolana a la luz del ordenamiento local y los tratados de derechos humanos y someterse a una transición democrática que restablezca el hilo constitucional en el país.
Referencias
