Desde “rasgar, arrancar y tirar dentro de la Plaza Bolívar papeles y carteles” hasta realizar “posturas incorrectas en el uso de los bancos” podrían ser motivos legales en el municipio Libertador de Caracas para enfrentar, “multas equivalentes a 300 veces el tipo de cambio oficial” de la moneda de mayor valor en el país. Adicionalmente, si a discreción de dicho municipio se generan daños y perjuicios contra sus bienes, éste “determinará el importe de la reparación”, así como “el plazo para su pago” (Artículo 22)[1].
Análisis de Proyecto de Ordenanza de Convivencia Ciudadana, Civismo y Justicia de Paz Comunal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital
De sancionarse, el “proyecto de ordenanza de convivencia ciudadana, civismo y justicia de paz comunal del municipio Libertador del Distrito Capital” (en adelante, el “proyecto de ordenanza”) avanzaría en la mercantilización de los derechos de reunión y libertad de expresión hacia una población que sufre las consecuencias de una emergencia humanitaria compleja.
Contexto: desigualdad creciente y pobreza
De acuerdo con informes especializados, la economía del país comenzó a crecer desde 2021 por políticas de equilibrio fiscal asociadas a un incremento de la desigualdad, que implicaron una especie de ajuste no anunciado. Las medidas consistieron, entre otras, en el “aumento del precio de la gasolina subsidiada (…) y disminución del déficit fiscal del 20% del PIB en 2017, a 7,9% en 2020, principalmente por la disminución del gasto real en salarios y en mantenimiento de la infraestructura”[2]. El crecimiento económico registrado en los últimos años “se alcanzó a través del que probablemente sea el ajuste económico más drástico experimentado en América Latina, que ha supuesto el empobrecimiento de las mayorías”.
Este ajuste, junto con la ausencia de políticas públicas, acrecentó las brechas de inequidad política, económica y social entre quienes dependen de un salario en bolívares para subsistir y quienes pueden acceder a moneda extranjera. Según datos de la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida (ENCOVI) 2021, las mayorías del país mantienen un deterioro de su calidad de vida, donde la pobreza se sostiene en “niveles máximos posibles de 94,5%”, mientras que “la pobreza extrema ascendió hasta 76,7%”[3]. “Con la desigualdad de 2021, Venezuela sería el país más desigual de América: 56,7%; 10% de la población con mejores ingresos concentra casi 40% del ingreso nacional”[4].
A partir de una reciente flexibilización controlada de la economía con impactos desigualitarios, el proyecto de ordenanza es un incentivo para profundizar el sometimiento de los grupos más precarizados del país que -justamente- tienen más razones para expresarse, protestar y exigir sus derechos, los cuales el Estado insiste en invisibilizar en medio de una crisis apremiante, donde se exige el acceso a recursos y servicios básicos.
A diferencia de las últimas regulaciones nacionales, el proyecto de ordenanza contempla primordialmente sanciones de tipo económico, lo que en un Estado de derecho y democrático podría responder a que las leyes municipales por reserva legal carecen de competencia para crear delitos, pero en el contexto del Estado autoritario venezolano parece corresponderse con otras motivaciones diferentes de las formalidades del orden jurídico constitucional.
A la luz de los cambios económicos recientes, el proyecto de ordenanza podría perseguir la obtención de ingresos discrecionales encareciendo los derechos de la población, lo que impactaría más gravemente en los sectores populares y clases medias.
El proyecto de ordenanza señala que tiene como objeto “regular y consolidar las bases para la convivencia ciudadana (…) así como mantener el orden público, la libre circulación de tránsito, el patrimonio urbanístico y arquitectónico (…)” (Artículo 1). A tal efecto, como podrá observarse más abajo, la normativa usa la fórmula oficial de restricción de derechos compuesta por un lenguaje amplio y vago, un enfoque punitivo desproporcionado, y el control de las instituciones garantes de la ley, lo que impide obtener garantías de justicia.
Esta propuesta regulatoria surge en respuesta “a la violencia (…) de las guarimbas, los frustrados intentos para derrocar el poder constituido, la especulación, el acaparamiento (…), así como el sabotaje económico, financiero y comercial a la que ha sido sometida la población en todo el territorio (…)”, lo que reitera la pretensión estatal, siguiendo el precedente de la “ley” contra el odio, de imponer “la paz” desde el ejercicio arbitrario del poder. Con este tenor político-jurídico, la exposición de motivos anticipa el uso de la institucionalidad pública para fines no legítimos, lo que aumenta el margen para los abusos, la falta de rendición de cuentas, y por tanto, la impunidad como política de Estado.
Poderes amplios, sanciones económicas y discriminación
El proyecto de ordenanza desarrolla un marco general de prohibiciones amplias y ambiguas y sanciones monetarias desproporcionadas contra el ejercicio de los derechos a la reunión pacífica y a la libertad de expresión. El artículo 28 castiga los actos discriminatorios en el Distrito Capital con una multa de 50 veces el tipo de cambio oficial de la moneda de mayor valor fijada por el Banco Central de Venezuela (BCV), la cual se incrementará en ⅓ cuando se trate de “(…) inferir agravio a la investidura, condición sexual, buen nombre u honor del personal docente, médicos o integrantes del equipo de salud (…)”. La amplitud de esta disposición permite restringir el discurso crítico, individual o colectivo, e impedir el acceso a información de interés público sobre la gestión municipal en materia de servicios públicos.
El artículo 32 contempla una multa simular a “quien, sin la debida autorización de ley, manche, ensucie o raye paredes públicas, coloque afiches o propaganda o de cualquier otro modo las deteriore”, aumentado a 100 veces el tipo de cambio para la persona que realice dicha conducta en el contexto de marchas o manifestaciones, según dispone el artículo 33. La multa escala a 300 veces el tipo de cambio oficial para “quien genere protestas u obstaculice vías de circulación vehícular o peatonal” (artículo 35). Similar sanción se prevé para “quien realice actos sexuales exhibicionistas en la vía pública o desde espacios privados hacia el ambiente exterior u ofenda por medio de palabras obscenas, gestos, actitudes o exhibiciones indecorosas o realizare tocamientos impúdicos (…)” (artículo 39).
El artículo 52 es otra disposición genérica y ambigua que tiene por efecto vaciar de contenido al derecho de reunión pacífica, es decir, negar su propia esencia como derecho
Las disposiciones anteriores limitan por igual la libertad de expresión y reunión. La Observación General N°37 del Comité de Derechos Humanos precisa que quienes participan en reuniones pacíficas tienen derecho a utilizar los instrumentos necesarios para transmitir su mensaje como pancartas y afiches, lo cual es protegido a su vez como medio de expresión individual, según deriva de la Observación General N° 34 de dicho órgano de tratado. De igual modo, el derecho a la reunión pacífica conlleva deberes de facilitar su ejercicio, adoptando medidas como “cerrar calles, desviar el tráfico o garantizar la seguridad”. La protección de la expresión en vías públicas, individual o colectiva en reuniones, es prioridad pública, y debe protegerse contra interferencias públicas y privadas.
Tampoco el Estado puede privilegiar concepciones particulares de la “moral” para restringir “actos sexuales exhibicionistas (…) o exhibiciones indecorosas” . El Comité de Derechos Humanos señala que “las restricciones basadas en este motivo no pueden, por ejemplo, imponerse como oposición a expresiones de la orientación sexual o la identidad de género”.
La última disposición del proyecto de ordenanza podría ser interpretada para prohibir una pluralidad de expresiones políticas a través del cuerpo y las identidades de género, lo que afectaría de manera diferenciada a las mujeres y personas no binarias con relación al reclamo de sus derechos sexuales y reproductivos, así como de otros derechos humanos, en condiciones de igualdad y no discriminación. La vaguedad de la disposición y las graves sanciones aparejadas frente a instituciones no democráticas confirma que el proyecto de ordenanza se ajusta a un esquema regulatorio orientado a impedir el ejercicio de derechos, con efectos diferenciados sobre los grupos históricamente discriminados o más vulnerables.
El proyecto de ordenanza en su artículo 52 comprende un título de “infracciones concernientes a la perturbación del orden público” que incorpora sanciones de multas equivalentes a 50 veces el tipo de cambio oficial para las siguientes conductas: “1) “realiz(ar) manifestaciones públicas sin contar con la debida autorización; 2) realiz(ar) marchas o concentraciones públicas que, estando autorizadas alteren el orden público (…); 4) perturben el orden público en las entradas o inmediaciones de los establecimientos comerciales (…)”.
El artículo 52 es otra disposición genérica y ambigua que tiene por efecto vaciar de contenido al derecho de reunión pacífica, es decir, negar su propia esencia como derecho, ya que las reuniones, por base normativa universal, no requieren ser permisadas, y pueden legítimamente “perturbar” el orden público y el ingreso a establecimientos comerciales. Como ocurre a menudo en distintos contextos democráticos, las reuniones pacíficas constituyen un medio legal de último recurso que interfieren con el curso normal de actividades rutinarias, especialmente de tipo económico, porque responden a procesos de exclusión y se orientan a hacer oír las voces de todas las personas ignoradas por el poder.
El Comité de Derechos Humanos sostiene que “cabe esperar que las entidades privadas y la sociedad en general acepten cierto grado de perturbación como consecuencia del ejercicio del derecho de reunión”. En particular, afirma que cuando se afectan derechos de propiedad deben considerarse criterios concurrentes como: i) si el espacio es normalmente accesible al público; ii) el impacto y alcance de la posible injerencia de la reunión en los derechos de propiedad; iii) si la propiedad se reclama mediante la reunión; iv) si los participantes disponen de otros medios razonables para lograr el propósito de la reunión, de conformidad con el principio de la vista y el oído. En síntesis, corresponde a las autoridades estatales realizar un juicio de ponderación de derechos, pero el artículo 52 cierra la discusión legal al ordenar a las autoridades invalidar y sancionar las reuniones practicadas.
Emulando a las conocidas zonas de seguridad gestadas desde 2002 por el Estado venezolano[5] para cercar y reprimir las manifestaciones públicas, el proyecto de ordenanza propone “zonas especiales protegidas” en cuyos espacios territoriales, las infracciones cometidas tendrán un “régimen especial sancionatorio”, según establece el artículo 50.
El artículo 51 califica a la “Plaza Bolívar de Caracas” como “zona especial protegida”, amparada por la tipificación de distintas infracciones, una de las cuales consiste en “la colocación o fijación de propagandas o publicidad, carteles, afiches, anuncios, banderines, adhesivos y de afines o similares que no cuenten con la debida autorización que justifique la misma (…)”. El incumplimiento de esta norma es sancionada con 100 veces el tipo de cambio oficial de la moneda de mayor valor, lo que equivale aproximadamente a $500 para una población que gana mensualmente 130,00 bs equivalentes a aproximadamente $24.
Asimismo, el proyecto de ordenanza, al igual que otras legislaciones represivas en Venezuela[6], fija un régimen de corresponsabilidad involucrando a la ciudadanía en la vulneración de las debilitadas garantías a la privacidad y los datos personales. Se obliga a la ciudadanía a actuar como funcionarios públicos en cuanto se refiere a “ejecutar las acciones pertinentes para el cumplimiento de la normativa”, así como a “comunicar a los funcionarios competentes de las infracciones que tuvieren conocimiento” (artículo 5).
La inobservancia de este deber genérico de cooperación es calificada como “conducta obstruccionista”, en particular, “la negativa o resistencia a suministrar datos o facilitar información requerida por los funcionarios”, o por “suministrar (…) información o documentación falsa, inexacta, incompleta o que induzca a error de manera explícita o implícita” (artículo 75). Conforme con la disposición, estas conductas “son constitutivas de infracción muy grave” y posibilitan una multa de 300 veces el tipo de cambio oficial.
En general, el proyecto de ordenanza invoca poderes excesivos para restringir conductas protegidas por los derechos a la reunión pacífica y libertad de expresión atribuyendo potestades a las autoridades locales de castigar con sanciones económicas desproporcionadas el ejercicio de estos derechos, sin perjuicio de otras responsabilidades a que hubiere lugar, aplicadas por la misma institucionalidad no democrática que despliega patrones de persecución contra la disidencia real y percibida. En este sentido, la normativa forma parte de un conjunto de restricciones normativas y prácticas contra el espacio cívico destinadas a silenciar las necesidades y reclamos apremiantes de la población venezolana.
Hacia el cierre del espacio cívico
En un contexto autoritario sumado a la implementación de políticas económicas que incrementan las desigualdades, el proyecto de ordenanza alimenta un esquema restrictivo de derechos humanos, cuyo efecto inhibitorio perjudica principalmente a los sectores más vulnerables. Mediante sus prohibiciones y restricciones amplias y vagas, que contrastan con las claras y graves sanciones económicas previstas, la normativa produce consecuencias diferenciadas hacia los grupos discriminados y las personas más afectadas por la emergencia humanitaria compleja, en tanto serían quienes más sufrirían las consecuencias de expresarse y ejercer sus derechos.
La normativa a su vez agrava la crisis de institucionalidad del país en la medida en que otorga discrecionalmente a las autoridades municipales de Caracas amplios poderes políticos y económicos, bajo términos generalizados y poco claros, para perseguir la crítica y la manifestación de la disidencia, lo que deja expuesta a la ciudadanía a la libre interpretación de funcionarios públicos locales. Con estas medidas se facilita y hasta promueven los abusos de poder y con ello violaciones de derechos humanos que reproducen la impunidad como parte de una conducta estructural y sistemática del Estado.
La normativa en su conjunto avanza en la pretensión estatal de clausurar el espacio cívico y agrava las precarias condiciones para ejercer la libertad de expresión, reunión, privacidad, igualdad y otros derechos en Venezuela
De acuerdo con la forma en que está concebido y el contexto político económico que lo rodea, el proyecto de ordenanza es un factor que contribuye a un fenómeno más amplio: la desconstrucción del espacio público como lugar de encuentro y expresión política. Harvey (1989; 2004) enseña que, a través de las categorías de “apropiación del espacio” y “dominio del espacio”, las prácticas espaciales toman significados específicos que son puestos en movimiento constantemente y donde los espacios públicos son usados, producidos y destruidos según los intereses de grupos sociales, incluyendo el poder estatal.
De implementarse como mecanismo de control político, la regulación analizada podría restringir y hasta condicionar la reconfiguración de la ciudadanía democrática. Uno de los peligros consiste en la implementación de la “narrativa de la pérdida” de Kilian, el cual habla de un retiro a la intimidad ante el extendido control político y económico del espacio público, lo que deriva en la renuncia del ejercicio democrático desde el lugar donde históricamente se ha practicado: la calle. El repliegue colectivo a la intimidad, a lo privado, como estrategia de supervivencia ante la crisis, podría tratarse de uno de los objetivos subyacentes a esta regulación estatal, considerando sus serias implicaciones para el espacio público.
La normativa en su conjunto avanza en la pretensión estatal de clausurar el espacio cívico y agrava las precarias condiciones para ejercer la libertad de expresión, reunión, privacidad, igualdad y otros derechos en Venezuela, con correlatos en la pérdida de garantías de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales en el contexto de la emergencia humanitaria compleja. También pone de relieve la necesidad pública de concebir una estrategia amplia de fortalecimiento del hecho democrático y replantear la importancia colectiva de defender el espacio público como espacio político.
Lejos de lo postulado por el proyecto de ordenanza, es el respeto y garantía a los derechos humanos lo que crea una base sólida para la convivencia pacífica entre la ciudadanía. Proteger estos derechos genera relaciones armoniosas y construye comunidades para el cumplimiento de sus deberes y obligaciones. Por esta razón, exigimos al Estado venezolano que se apegue al cumplimiento y garantía del derecho a la manifestación, a la asociación y a la libertad de expresión y, por tanto, deje sin efecto esta normativa considerando que:
1.- El contenido de la regulación local comprende términos generalizados y poco claros, lo que aumenta el ámbito de discrecionalidad estatal para reprimir y censurar la disidencia política al amparo de facultades ilimitadas de las autoridades del municipio Libertador. Con estas premisas normativas incrementa el margen para abusos impunes del poder y la violación a los derechos humanos.
2.- Las pretensiones económicas de las sanciones, como el control político institucional que promueven, son ilegítimas. Todos los supuestos mencionados y poco definidos son abiertamente innecesarios y desproporcionados al promediar 150 veces el costo de la moneda oficial de mayor valor; esto tomando como referente el salario mínimo del país.
3.- Las ordenanzas carecen de competencia para generar o promover delitos, así como para establecer sanciones con fines punitivos. Las conductas y sanciones reguladas apuntan a castigar y disuadir el cuestionamiento y la controlaría sociales del poder con el efecto de socavar aún más el espacio cívico en medio de la emergencia humanitaria compleja.
4- La implementación del proyecto de ordenanza puede ser una plataforma normativa para la aplicación arbitraria de otras regulaciones ilegítimas, así como de la imposición de responsabilidades penales, económicas y de otro tipo, las cuales a su vez pueden dar lugar a crímenes contra los derechos humanos y continuar con las prácticas de lesa humanidad.
[1] Proyecto de Ordenanza De Convivencia Ciudadana, Civismo y Justicia de Paz Comunal del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital.
[2] Provea, “Informe anual | Situación de los Derechos Humanos en Venezuela | Enero – Diciembre 2021”, disponible: https://provea.org/publicaciones/informes-anuales/informe-anual-situacion-de-los-derechos-humanos-en-venezuela-enero-diciembre-2021/
[3] Proyecto Encovi. “Informe interactivo 2021”, disponible:https://www.proyectoencovi.com/encovi-2021
[4]Ibídem.
[5] El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Seguridad de la Nación dispone que las manifestaciones y reuniones públicas se encuentran prohibidas en las localidades que sean consideradas como “zonas de seguridad” por la autoridad. De acuerdo con el artículo 47 del mencionado decreto “se entiende por Zonas de Seguridad, los espacios del territorio nacional que, por su importancia estratégica, características y elementos que los conforman, están sujetos a regulación especial, en cuanto a las personas, bienes y actividades que ahí se encuentren, con la finalidad de garantizar la protección de estas zonas ante peligros o amenazas internas o externas”.
[6] Este patrón se puede ver en los artículo 16 y 24 con la criticada “Ley del Sistema Nacional de Inteligencia y Contrainteligencia” promulgada el 28 de mayo de 2008 y derogada 10 de junio de 2008;
